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国际法如何规制海洋倾废?

时间:2019-09-30 00:57 作者: 点击:

以明确的可倾倒清单方式替代了不可倾倒清单方式,或从一种污染转变成另一种污染,即将一种类型的污染转化成另一类型的污染,如将固体废物焚化就是把固体污染转化成了气体污染,减少
作为海洋倾倒废弃物的基本法律文件,《伦敦公约》体系正在不断完善,特别是《伦敦议定书》的制定与生效,对海洋环境保护具有里程碑的意义。同时,作为“活的”法律,公约缔约方会议不断针对新问题通过决议的方式推出各类指南,为各国有效管理海洋倾废提供指引。二氧化碳海底封存、海洋肥化等应对气候变化的新思路,以及微塑料危害等新情况的出现,引起了国际社会高度关注,这些活动是否应被允许以及应遵循何种程序,正成为当下国际倾废法律研究的重点。以推动立法、国际间合作等方式共同致力于包括规范海洋倾倒在内的海洋治理,是对全球自然生态的未来负责,也是对人类自身的未来负责。

 

一、海洋倾废所涉国际法律文件有哪些?

以《伦敦公约》体系为主,《巴塞尔公约》《斯德哥尔摩公约》《内罗毕公约》等均有涉及

第一个专以控制海洋倾倒为目的的国际法文件,是1972 年在伦敦通过的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》,简称《伦敦公约》。21 世纪以来,国际海事组织(IMO)、联合国环境规划署(UNEP)等国际组织,针对新的海洋问题持续推动各缔约国制定或修改相关法律文件,形成了以《伦敦公约》为基础的管制海洋倾废的法律文件体系。同时, 在其他有关涉海事务的国际法中也有一些规定与海洋倾废相关, 如《巴塞尔公约》《斯德哥尔摩公约》《内罗毕公约》等。

(一)《伦敦公约》体系的新发展

1.《议定书》

在《伦敦公约》生效20 多年后的1996 年,国际海事组织召集各缔约国在伦敦通过了《< 关于防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋的公约> 的1996 年议定书》(简称《议定书》)。《议定书》于2006 年3 月24 日生效。

《议定书》共29 条及3 个附件,内容包括缔约国一般义务, 倾倒废物的出口及许可证管理, 倾倒区域,区域及技术研究合作, 责任及争端解决等。《议定书》旨在建立一个更理性的、以科学为基础的处理海洋问题的决策机制。缔约国充分认识到,要想使保护海洋环境的努力见效,就必须对那些没有科技和体制能力执行海洋倾倒规则的国家做出更有力的技术合作与援助承诺。文件吸收了其他公约中的“预防性方法”,防止以证据不充分为由拖延采取预防措施;制定了废物倾倒反向清单制度,以明确的可倾倒清单方式替代了不可倾倒清单方式,将众多处于模糊地带的物质纳入禁止或严格管控倾倒之列; 适用范围被有条件扩展至缔约国内水,以实现对海洋环境更有效更广泛的保护;还对污染者付费、技术合作与援助、国际与区域合作等做了规定。

2.《议定书》附件1 修正案及海底封存指南

二氧化碳海底封存是减少温室气体的技术之一,但在当时的《议定书》附件1 所列允许倾倒的物质清单中,并未将其包含在内。为此,在《议定书》生效后的第一次缔约方会议上又通过了附件1 的修正案,将捕获的二氧化碳流涵盖其中。修正案对倾倒做了详细规定,其条件要求:处置位于海床下的地质构造中;被考虑倾倒物质中应绝大多数是由二氧化碳组成,其中可以包含原材料伴生的以及捕获二氧化碳和封存过程中使用的其他物质;没有为处置目的增加其他废物或物质。

为进一步指导各国二氧化碳海底封存活动,2007 年11 月召开的《议定书》缔约方第二次大会, 通过了《海床下地质构造处置二氧化碳流具体评估指南》。指南涉及废物评估及管理的若干阶段的有关规定,具体包括9 个阶段: 二氧化碳流特征,废弃物预防审核及管理方案的考虑,操作列表, 识别和表征海底地质构造及其周围环境,确定潜在影响并做出准备,发放许可证,执行项目并监督执行情况,实地监督与评估, 缓解及补救计划。值得注意的是, 这些指南并非固定不变,而是由缔约国会议每隔5 年进行审议, 根据实际情况予以调整。

3.《1996 年< 伦敦议定书> 第8 条和第18.1.6 条所述的确定和处理紧急情况的程序和标准》

2011 年3 月日本福岛核事故发生后,国际社会对紧急状态下海洋倾倒极为关注。其实,在此之前,国际海事组织已于2010 年9 月对此类问题做出规范,其文件是《1996 年< 伦敦议定书> 第8 条和第18.1.6 条所述的确定和处理紧急情况的程序和标准》(简称《紧急情况程序》)。其中规定,出现紧急情况需要立即采取行动而没有时间考虑其他方式时, 缔约方仅需遵循海上安全例外的要求。

《议定书》第8 条规定了排放的例外情况,即需要确保人命或船舶、航空器等安全倾倒是唯一选择的情况下,在对人体健康或海洋环境构成不可接受的威胁且没有任何其他可解决办法的紧急情况下,缔约国可作为例外情况允许倾倒被禁止的物质。第18.1.6 条是制定本文件的法律依据,即缔约国会议在与主管国际组织磋商后,可针对第8.2 条制定包括确定例外和紧急情况基本标准和咨询建议与海上安全处置物质的程序。

4.《人工礁石放置指南》

人工礁石源自17 世纪的日本。当时是用建筑碎石和岩石建造暗礁以种植海带,现在则用来保护海洋资源免受非法捕鱼的侵害,同时也用于养鱼。但缔约方担心使用废物或不适当的材料来建造,将人工礁石演变为合法化的倾倒废物。因此,公约及议定书秘书处和联合国环境规划署共同制订了《人工礁石放置指南》。

这一指南没有法律约束力, 其目的是协助各国依据科学原理评估人工礁石的放置及制定相关管理规则。文件主要由3 部分组成:一是人工礁石的介绍;二是监管框架,对涉及人工礁石的立法、执法及许可证等管理提出指导建议;三是评估人工礁石工程的技术准则,涉及设计、材料和放置位置等。为进一步提供指导, 指南还包含8 个附件,对人工礁石的环境影响等进行指导。

(二)《巴塞尔公约》及其新发展

《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(简称《巴塞尔公约》),于1989 年3 月22 日在联合国环境规划署召开的世界环境保护会议上通过,1992 年5 月5 日生效。其修正案于1995 年9 月22 日通过,现有100 多个国家签署。

《巴塞尔公约》旨在遏止越境转移危险废料,特别是向发展中国家出口和转移危险废料。其中涉及海洋倾倒内容主要包含在第2、4 条、附件四(处置作业) 以及1995 年公约修正案。依据公约,缔约国可行使其权利禁止废物进口处置,收到其通知的缔约国应禁止向其出口。对于尚未禁止进口废物的缔约国,在未获得同意时,各缔约国应禁止废物出口至该国。对于非缔约国,各缔约国不应许可将废物或禁止将危险废物出口至该国进行附件四所列的作业(包含海洋处置),同时也不应许可从该国进口废物。

根据《巴塞尔公约》,在缔约国之间,只要进口国同意即可转移废物,为废物进出口以及可能的海洋处置留下了缺口。《伦敦议定书》弥补了这一缺陷,其中第6 条规定,缔约国不应允许将废物或其他物质出口至其他国家以便倾倒或海上焚烧,即《议定书》禁止缔约国向任何国家出口废物以防止海上处置。虽然《议定书》和《巴塞尔公约》的缔约国并不完全相同,但两者的相互配合,为防止倾倒污染海洋环境提供了有效的法律保障。

鉴于全球对海洋中塑料废物危害的担忧,于2019 年5 月召开的《巴塞尔公约》第十四次缔约方大会通过了与塑料废物相关附件的修订,形成了《< 巴塞尔公约> 附件二、八和九的修正案》。此次修订表明塑料废物的海洋倾倒已经纳入国际法律规制。其主要内容包括:在附件中增加了塑料条目;大幅度减少了附件中回收塑料废物的类别和范围,并规定最终应进行环境无害化回收;各国可采取更严格标准等。公约新修订表明,对于塑料废物可有条件地进行进出口,但有前提,就是应以环境无害化方式进行回收。也就是说禁止以不可回收利用方式处置塑料,即包括海洋倾倒、海上焚化以及填埋等方式。

(三)《斯德哥尔摩公约》

持久性的有机污染物具有毒性、难以降解、可长距离迁移等特点,其生产、使用和排放对人类健康和生态环境构成严重威胁。为避免环境和人类健康受其危害, 国际社会于2001 年5 月通过了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。

公约共30 条及6 个附件,内容涉及各类有机污染物的生产和排放的管理,明列了受管制的各类有机污染物以及相关管理机制, 为缔约方具体管制提供了详细的法律和科技支持。公约在序言部分指出,本公约与包括《巴塞尔公约》在内的国际环境公约相辅相成。

(四)《内罗毕公约》

《内罗毕国际船舶残骸清除公约》(简称《内罗毕公约》), 提供了首套统一的国际规则,旨在确保缔约国区域内的船舶残害进行迅速有效的清除,这将有利于控制沉船或货物残骸对海洋环境的影响。其于2007 年通过, 2015 年4 月14 日生效。

公约共计21 条,并有1 个附件。公约内容主要涉及适用区域范围,对残骸的报告、定位及清除管理,相关人员的责任及保险等制度。公约规定残骸所有人负有报告和清除责任,如责任人未及时履行义务,则受影响的国家有强制清除的权利,并由责任人承担费用。一般,船难残骸已经没有多少价值,或者打捞费用已经超出其价值,基本等同废弃物。《内罗毕公约》与《议定书》的共同点是,若废弃物可能危及海洋环境或航行,则要求要么必须打捞,要么不准许倾倒。两个文件从事后和事前两个角度管理, 共同保障海洋环境保护与航行安全。

二、有关法律中规范了哪些制度?

预防性方法、防止跨界影响、反向清单制度、适用于内水等

(一)预防性方法

环保领域的预防性方法,早期曾出现在联合国环境规划署公布的文件《涉及海洋倾倒的海洋污染预警方法》(1989 年)以及联合国环境与发展大会文件《里约环境与发展宣言》(1992 年)中。预防性方法主要是指“为了保护环境,各国应按照本国的能力, 广泛使用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由, 延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”这种做法把证明可能导致环境污染的责任从管理者转移至那些从事此类活动的人身上。

《议定书》缔约国认为,预防性方法十分重要,其并不完全是科学或技术范畴,而是核心理念范畴,应将其列入正文而非附件,因此,该方法作为国际海洋倾废管理的基本原则写入了《议定书》。依据《议定书》第3.1 条, 各缔约国应采取预防性方法以保护环境不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质危害,即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时,即使在没有确凿证据证明在输入物与其影响间有因果关系,也应采取预防措施。

(二)防止跨界影响

《议定书》第3.3 条规定, 缔约国在采取行动时不应使损害或损害可能性直接或间接地从环境的一个部分转移至另一部分, 或从一种污染转变成另一种污染。这指的就是跨界影响,包括两种情况:一是污染区域的扩展,即将污染损害或可能的损害跨越海洋边界而影响其他海域,此时的污染物并不发生性质变化;二是污染物本质发生变化并污染其他区域或空间,即将一种类型的污染转化成另一类型的污染,如将固体废物焚化就是把固体污染转化成了气体污染,对此《议定书》第5 条明确禁止在海上焚烧废物或其他物质。

《议定书》只是首次将跨界影响引入海上倾废领域,而在此之前已有多个公约引入此类规范。1982 年《联合国海洋法公约》第195 条规定:“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域,或将一种污染转变成另一种污染。”《议定书》的不同之处就是,以“损害的可能性” 取代了“危险”。这是应美国代表团要求而做的修改,因为他们认为完全消除任何危险是不可能的。

(三)反向清单制度

在倾倒物质的许可管理方面, 《议定书》与《公约》最大的差异是, 采取了反向清单制度。这是《议定书》最重要的特征。

所谓反向清单,是相对于《公约》而言。《公约》中规定了哪些物质应予禁止倾倒,除此之外的均可倾倒,而《议定书》则采取相反的方式,它确定了哪些物质在什么条件下可以在海上倾倒,其他的均予以禁止。

物质种类成千上万,采取清单明确禁止倾倒的管理方式不可能穷尽列举,可能遗漏那些性质或危险程度不明确但可能危及海洋的物体,不利于海洋环境保护。然而,采用反向明列可倾倒物质清单的方式,则可依据已有科学证据,明确许可对环境没有或影响极为有限物质的海洋倾倒。这一制度除了将那些对海洋明确有较大危害的物质排除在外,更关键的是,将危险程度不明物质也即灰色地带物质,也排除在倾倒许可之外,禁止或有限许可倾倒, 从而保障海洋环境免受可能的 危害。

(四)适用于内水

内水特别是内海水, 作为海洋环境的重要组成部分,其是否处于国际倾倒法律的管制之下,不仅对于沿海国海域,甚至对于国际海域的环境保护均构成直接影响。如日本福岛核电站事故后排放核污染废水至海洋,由于洋流作用也对其他国家构成了 影响。

然而,依据《伦敦公约》第3 条,海洋的概念不包含缔约国内水,即《伦敦公约》中的规定不适用缔约国在内水中的倾倒行为。鉴于沿海和内水在环境上的密切联系,特别是为确保港口和航道的通畅而在内水中处理疏浚淤泥的活动,许多缔约国对此都给予了严重关切,希望将海洋的概念扩展至内水,加强对整个水域的管制。当然这也遭到了一些缔约国的反对,他们担心会影响其内水主权。对此,《议定书》采取了平衡双方意见的做法,即基本保留《伦敦公约》对海洋的界定,同时对是否将《议定书》中“倾倒”或“海上焚烧”的规定适用于海洋内水交由各缔约国自行决定,并要求各缔约国向国际海事组织提供在海洋内水中实施、遵守和执行的立法和组织机制的信息。

综上所述,《议定书》要求各缔约国或者直接将其规定适用于内水,或者采取其他有效的倾倒管制措施对内水予以管理, 并将这种措施向国际海事组织报告,最终实现对缔约国内水中的倾倒行为加以管制的目的。此外, 《议定书》的海洋概念还囊括了海床及其底土,主要是缔约国担心在油气及矿产勘探开发过程中,在海床及底土储存废物、平台或设施遗弃及倾覆导致的倾倒问题。

三、新近所涉倾倒物质主要是什么?

海洋微塑料倾倒管理、二氧化碳的海底封存、海洋肥化问题等

(一)海洋微塑料倾倒管理

微塑料广泛指代小块塑料, 虽然还没有被正式认可的定义, 但微塑料一般是指小于5 毫米但大于1 纳米之间的塑料微粒。之所以如此限定,是因为如此小的颗粒很容易被生物群体吸收,而可能带来与较大塑料制品不同的危害。微塑料广泛存在于世界海洋环境中,其来源主要有两种, 一种是最初就是按微粒制造出来, 包括工业洗涤剂、塑料粉末、化妆品以及用于各种工业过程的塑料颗粒,也被称为初级微塑料。另一种是较大塑料制品破碎和风化的结果,也被称为次级微塑料。

国际社会对微塑料潜在的生态和人类健康风险仍未充分了解, 但现有科学报告表明,微塑料对海洋生物的不利影响可能来自物理和化学影响,如生物消化道的物理阻塞或损害,或者作为化学物质进入生物体内,引起化学毒性反应。除了损害个体健康外, 摄入微塑料还可能造成种群、区域一级的影响,并影响整个生态系统的进程,潜在地危害海洋生物多样性,最终也会通过食物链危及人类自身。

对此, 联合国大会在A/ RES/70/235 号决议中确认, 鉴于塑料对海洋健康和生物多样性的不利影响, 敦请各国执行2014 年6 月联合国环境大会通过的关于海洋塑料废弃物和塑料微粒的决议,由联合国环境规划署执行主任开展有关海洋塑料废弃物和塑料微粒的研究并提交环境大会审议。鼓励各国酌情开展合作,处理海洋环境中的海洋废弃物和塑料微粒问题。作为回应,《巴塞尔公约》缔约方会议也于2019 年5 月通过附件修正案,将塑料制品及微塑料纳入跨境转移监管,并强调塑料应最终回收,而不能以海洋倾倒等方式处置。

(二)二氧化碳的海底封存

二氧化碳作为主要的温室气体,其处置不仅受到气候变化相关国际法文件如《京都议定书》的关注,也为海洋倾倒国际法文件所重视。依据《伦敦公约》缔约方会议的结论,在海底地质结构中封存二氧化碳,在技术上是可行的, 于是先后于2006 年、2007 年通过了《议定书》附件1 修正案和《海床下地质构造处置二氧化碳流具体评估指南》,允许将二氧化碳捕获过程中获得的用于封存的二氧化碳流倾倒入海底地层中永久隔离,并给出了有关技术指导。

修正案及指南的通过,既有全球气候变化的大背景,也有国际社会强调发展低碳能源的要求。应当认识到,二氧化碳的捕获与封存仅是一个重要的临时解决方案,而不应被视为替代其他二氧化碳减排措施。因此,《议定书》缔约方会议要求相关机构应与《京都议定书》缔约方大会等相关组织加强沟通,最终实现改善全球气候变化的目标。

(三)海洋肥化问题

除了海底封存,与全球气候变化相关的另一个海洋倾倒议题是海洋肥化。依据政府间气候变化专家组(IPCC)研究报告,饱含铁元素的海洋肥化可能会提供一个潜在的减少二氧化碳的方式, 通过在海洋中倾倒含铁物质,刺激浮游植物的生长以消除大气中的二氧化碳,转变成为有机碳颗粒。鉴于其潜在的商业利益,主要涉及碳排放交易中的收益,有些公司已经着手调查,以评估其大规模推行的可能性。科学家对此模式的有效性以及其对环境的影响深表怀疑,担心对海洋生态系统会产生影响,特别是担心相关公司组织实施大规模铁元素的海洋倾倒可能损害环境和人类健康。

自2007 年以来,《议定书》及《伦敦公约》相关机构开始关注此项活动的消极影响, 并呼吁缔约方大会立法对此规制。作为回应,缔约国大会发表了“关切声明”,表明现有知识不足以证明大规模海洋肥化作业是合理的,不应允许科学研究以外的此类活动,确认其违反了《议定书》等设定的目标,要求各国在审议此类行动时采取最谨慎态度。之后,2010 年缔约方会议又通过了涉及海洋肥化的科学研究的评估纲要,对其所涉科研活动进行了规范。

海洋肥化问题也引起了联合国及《生物多样性公约》等公约机构的关注,2012 年和2013 年联合国大会在A/RES/67/78 号及A/RES/68/70 号决议中回顾了《伦敦公约》体系及《生物多样性公约》缔约方会议针对海洋肥化的相关决议,呼吁各国依据预防性方法极为谨慎处理海洋肥化问题, 确保在拥有足够科学证据且建立适当管控机制之前,除了科研外, 不进行海洋肥化活动,只应为收集科学数据需要批准该研究,并应事先全面评估可能对海洋环境的影响,不得用于产生或出售碳抵销或其他商业用途。

随着人类对海洋认识的深入, 保护海洋生态系统和生物多样性越来越引起各国的高度重视。加大对海洋倾倒的监管,加强塑料制品及微塑料的管控,强化对废物跨境转移的监督以及规范人工鱼礁、沉船残骸等的管理,均是保护海洋生态环境的重要手段。因此,对这些物质的管理也成为现代海洋倾废法律发展的路径之一。无论是应对气候变化还是保护生态环境,都不仅是对自然负责,也是对人类自身的未来负责。从这个角度看,海洋倾废法律的发展是保障环境,更是保障人类的未来。

(徐鹏,厦门大学南海研究院副教授。本文为基金项目:司法部国家法治与法学理论研究项目(17SFB2046);国家社科基金“维护国家海洋权益”专项(17VHQ012) 的阶段成果)

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